A maioria das impugnações e dos atrasos em licitação não nasce na sessão — nasce semanas antes, em um termo de referência mal escrito. Especificação imprecisa atrai questionamento; exigência restritiva demais atrai impugnação; objeto mal delimitado atrai proposta inexequível e aditivo depois. O termo de referência é onde a licitação dá certo ou dá errado. Este é o roteiro para acertar de primeira.
Na Lei nº 14.133/2021, o termo de referência é o documento que define o objeto e reúne os elementos necessários à contratação de bens e serviços (art. 6º, XXIII). Ele não é burocracia de abertura: é a tradução da necessidade administrativa em algo que o mercado consegue entender, precificar e cumprir.
Começa antes: o estudo técnico preliminar
Um bom termo de referência não brota do nada — ele decorre do estudo técnico preliminar (ETP), a etapa de planejamento em que a Administração caracteriza a necessidade, avalia alternativas e estima custos. Pular essa fase é a origem de quase todo retrabalho: sem ETP, o termo nasce sem base, e o que falta no planejamento reaparece como impugnação ou aditivo.
O que o termo de referência precisa conter
- Definição do objeto: clara, completa e suficiente, com especificações técnicas e quantitativos;
- Fundamentação da contratação: a necessidade pública que justifica a compra, ancorada no ETP;
- Descrição da solução como um todo, considerando o ciclo de vida do objeto;
- Requisitos da contratação e critérios objetivos de habilitação e julgamento;
- Modelo de execução e de gestão do contrato — como será fiscalizado;
- Critérios de medição e pagamento, prazos e condições.
A linha vermelha: não restringir a competição. Exigências sem justificativa técnica que limitam o universo de licitantes são ilegais — e impugnáveis. A lei chega a tipificar como crime a frustração do caráter competitivo (art. 337-F do Código Penal). Marca sem equivalência, quantitativo desproporcional e prazo de visita técnica impraticável são os clássicos que derrubam editais.
Os erros que mais geram impugnação (e como evitar)
- Objeto vago: abre brecha para propostas ínfimas (inexequíveis) ou superdimensionadas. Detalhe o suficiente para que todos precifiquem a mesma coisa;
- Exigência direcionada: especificar marca, modelo ou característica que só um fornecedor atende, sem permitir equivalência;
- Habilitação desproporcional: atestados em quantidade incompatível com o objeto;
- Falta de motivação: cada exigência relevante precisa de justificativa nos autos — a motivação é o escudo do gestor.
"A imprecisão possibilita o oferecimento de propostas com valores que podem ser ínfimos, inexequíveis de plano, ou propostas com valores muito acima dos que se poderiam conseguir, caso estivesse bem delineado o objeto da contratação." Doutrina citada em Licitações e contratos administrativos (ed. 2025)
O ganho de fazer certo na primeira vez
Um termo de referência bem construído reduz impugnações, encurta o cronograma, atrai mais propostas válidas e protege o gestor diante do controle. Ele é o ponto de maior alavancagem de toda a contratação: cada hora investida na sua redação economiza semanas de retrabalho — e evita a anulação do certame lá na frente. Para o órgão, é eficiência; para o gestor, é segurança pessoal; para o mercado, é a clareza que faz a empresa certa querer participar.
Fontes: MIRANDA, Henrique Savonitti. Licitações e contratos administrativos. 2. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2025. Lei nº 14.133/2021, arts. 6º (XXIII e XXV), 18 e 40; Código Penal, art. 337-F. Conteúdo informativo; não substitui análise do caso concreto.