Ata de registro de preços por inexigibilidade: lei, decreto e tribunais de contas

A Lei 14.133/2021 admite ata de registro de preços formada por inexigibilidade (art. 82, § 6º), e a ata serve a quem não consegue dimensionar de imediato quanto vai comprar. O ponto em discussão é a expressão “por mais de um órgão ou entidade”, que para alguns exigiria mais de um órgão. Os Tribunais de Contas de Minas Gerais, Santa Catarina e Paraná responderam em consulta que a ata de um só órgão é possível, com condições. Em sentido contrário está um parecer de 2024 do DECOR/CGU/AGU, que exige pluralidade; este artigo o trata como sugestão de consultoria, e não como norma aplicável. Não localizei acórdão do TCU sobre o ponto. A resposta prática depende de quem orienta e controla o seu órgão. O artigo termina com o entendimento da LicPro, separado da exposição.

1. O que diz a Lei 14.133

O art. 78 inclui o sistema de registro de preços (inciso IV) entre os procedimentos auxiliares “das licitações e das contratações”, e o art. 6º, XLV, o define como “conjunto de procedimentos para realização, mediante contratação direta ou licitação nas modalidades pregão ou concorrência, de registro formal de preços relativos a prestação de serviços, a obras e a aquisição e locação de bens para contratações futuras”.

O dispositivo central é o art. 82, § 6º: “O sistema de registro de preços poderá, na forma de regulamento, ser utilizado nas hipóteses de inexigibilidade e de dispensa de licitação para a aquisição de bens ou para a contratação de serviços por mais de um órgão ou entidade.” Ninguém nas fontes consultadas discute a autorização. A controvérsia está na expressão final: condição de uso ou descrição de uma hipótese de uso compartilhado?

A fórmula veio da Lei 13.979/2020 (art. 4º, § 4º), que, na dispensa da pandemia, admitia o registro de preços “quando se tratar de compra ou de contratação por mais de um órgão ou entidade”. Para o parecer da AGU, o legislador, “de forma deliberada, decidiu manter” a limitação (item 31); para Joel de Menezes Niebuhr, a redação “é, provavelmente, herança irrefletida da Lei nº 13.979/2020” (Licitação pública e contrato administrativo, 9. ed., 2026, cap. 16, item 5.4).

O art. 86, caput, manda fazer a intenção de registro de preços (IRP) “na fase preparatória do processo licitatório”, para abrir a ata a outros órgãos. O § 1º diz: “O procedimento previsto no caput deste artigo será dispensável quando o órgão ou entidade gerenciadora for o único contratante.”

2. O regulamento federal e os regulamentos locais

No plano federal, o regulamento é o Decreto 11.462/2023, que vale “no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional” (art. 1º).

Art. 16. Repete a pluralidade (“por mais de um órgão ou uma entidade”) e exige a instrução do art. 72 da Lei, os pressupostos dos arts. 74 e 75 e comissão de contratação (§ 1º). O § 2º admite a ata por inexigibilidade para medicamentos e insumos comprados por força de decisão judicial, sem repetir a expressão sobre o número de órgãos.

Art. 9º. Estende a IRP à contratação direta e, no § 2º, diz: “O procedimento previsto no caput poderá ser dispensado quando o órgão ou a entidade gerenciadora for o único contratante.”

Lei 14.981/2024. O art. 6º, parágrafo único, admite registro de preços na contratação direta de obras e serviços de engenharia, “inclusive por apenas um órgão ou entidade”, só no regime excepcional de calamidade pública dessa lei. No regime ordinário, é argumento de reforço da leitura ampliativa (voto do TCE-MG, instrução técnica do TCE-PR e Niebuhr).

Estados, Distrito Federal e Municípios. O decreto federal não os obriga; podem ter regulamento próprio (Niebuhr, cap. 16, item 3.1). No Tocantins, o art. 259 do Decreto 6.606/2023 admite a ata por contratação direta e prevê que, “quando o objeto atender apenas um órgão ou entidade, o órgão gerenciador deverá autorizar previamente o procedimento” (inciso II) e que “é vedada a adesão carona em atas de registro de preços originadas de contratação direta” (inciso IV).

3. Quando a inexigibilidade se sustenta

Em qualquer leitura, a inexigibilidade tem de estar configurada e o objeto tem de se prestar ao registro de preços. A ata não cria a inexigibilidade, instruída na forma do art. 72 (passo 6 do roteiro).

Fornecedor exclusivo. O art. 74, I, trata de bens ou serviços “que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivos”. O § 1º exige prova “mediante atestado de exclusividade, contrato de exclusividade, declaração do fabricante ou outro documento idôneo capaz de comprovar que o objeto é fornecido ou prestado por produtor, empresa ou representante comercial exclusivos, vedada a preferência por marca específica”. Se a exclusividade decorre da escolha de uma marca, e não da falta de alternativa que atenda à necessidade, o problema está na inexigibilidade, e a ata o herda.

Preço sem concorrência. Sem parâmetro comum, o art. 23, § 4º, exige que o contratado comprove seus preços por “notas fiscais emitidas para outros contratantes no período de até 1 (um) ano anterior à data da contratação pela Administração, ou por outro meio idôneo”. A IN SEGES/ME 65/2021 detalha isso no art. 7º, § 1º, e acrescenta, no § 3º: “Fica vedada a contratação direta por inexigibilidade caso a justificativa de preços demonstre a possibilidade de competição.” A IN vincula a Administração federal e quem executa recursos da União por transferência voluntária (art. 1º, § 2º); para os demais, é referência. Leitura deste artigo: a pesquisa de preço testa a própria premissa da inexigibilidade.

O objeto precisa caber no registro de preços. Niebuhr admite a ata do fornecedor exclusivo quando “a demanda da Administração em relação ao objeto comercializado por este fornecedor exclusivo for frequente e o quantitativo demandado sofrer variações” (item 5.4) e desaconselha o registro de preços para demanda única (item 4.1). No TCU, o voto do Acórdão 547/2026-Plenário (item 69) lembra que o quantitativo imprevisível “não afasta o dever de a administração planejar adequadamente a sua pretensão contratual tomando em conta sua necessidade”. O planejamento dessa demanda é tema do termo de referência sem retrabalho.

4. As três leituras e o que disseram os tribunais de contas

Síntese deste artigo, a partir do que cada fonte diz; depois, cada fonte (o que é, o que disse, alcance, limite).

Tese. Restritiva: a pluralidade é condição. Ampliativa: o § 6º descreve uso compartilhado e não impede o órgão único. Condicionada: a pluralidade é pressuposto da lei, mas o órgão único cabe em circunstâncias concretas.

Quem sustenta, nas fontes consultadas. Restritiva: o Parecer 00039/2024/DECOR/CGU/AGU e cinco órgãos consultivos federais que ele relata (item 26). Ampliativa: TCE-MG, TCE-SC e TCE-PR, em consultas, e, na doutrina, Niebuhr, José Anacleto Abduch Santos e a Equipe Técnica da Zênite. Condicionada: Victor Amorim.

Papel da IRP. Restritiva: facultativa, resolve se trouxer participante; carona não conta. Ampliativa: dispensável quando há um só contratante, por decisão motivada. Condicionada: tentativa efetiva e documentada, ou razão concreta para dispensá-la.

Parecer 00039/2024/DECOR/CGU/AGU. O que é: parecer do DECOR/CGU/AGU, NUP 67284.003338/2023-50, assinado em 08/07/2024, em processo de uniformização. O que disse: “É possivel a utilização do Sistema de Registro de Preços para a contratação direta, desde que haja a pluralidade de órgãos ou entidades” (ementa, item I, grafia do original). A IRP é facultada ao gerenciador “com a finalidade de colmatar o disposto pelo §6º, art. 82 da Lei n.º 14.133/2021” (item 44), e os caronas “não suprem a exigência legal da pluralidade de órgãos ou entidades” (ementa, item III). Alcance: “esta apreciação se dá em tese, com o objetivo de orientar e uniformizar entendimentos jurídicos sobre a situação de direito versada” (item 21). Limite: a cópia lida não traz despacho de aprovação, e a lista oficial de orientações normativas, consultada até a ON 107/2026, não contém orientação sobre o § 6º; por isso, este artigo o trata como sugestão de consultoria, e não como norma aplicável. O parecer relata divisão interna: a COJAER e outros três órgãos jurídicos sustentaram que o § 6º não exige pluralidade (item 25) e cinco sustentaram que exige (item 26). É anterior à Lei 14.981 e às três consultas estaduais.

TCE-MG, Consulta 1.184.889. O que é: Tribunal Pleno, relator o Conselheiro em exercício Hamilton Coelho, sessão de 10/09/2025, unânime; ementa no Diário Oficial de Contas de 17/09/2025. O que disse: o Pleno decidiu “fixar prejulgamento de tese, com caráter normativo”: “É legítima a adoção do sistema de registro de preços em contratações diretas cuja demanda decorra de apenas um órgão ou entidade”, observadas as regras da dispensa e da inexigibilidade, o planejamento, a formalização e as “normas regulamentares aplicáveis”. O voto vê na lei “incontestável imprecisão redacional” e invoca o art. 86, § 1º, o argumento de quem pode o mais pode o menos, a Lei 14.981 e Niebuhr. Limite: o exemplo prático do voto é de dispensa por valor; a tese remete às normas regulamentares; e o voto ressalva que “poderá haver incompatibilidades impeditivas de tal combinação”, como no uso conjunto de credenciamento e registro de preços; o credenciamento inclui hoje o comércio eletrônico do Sicx.

TCE-SC, Decisão 568/2026-Plenário. O que é: processo CON 26/00022168, relator o Conselheiro Substituto Gerson dos Santos Sicca, sessão virtual de 12 a 19/06/2026, unânime, Diário Oficial Eletrônico de 26/06/2026; Enunciado de Consulta nº 2564, “Em vigor”. O que disse: “É possível a adoção do Sistema de Registro de Preços (SRP) fundamentada em dispensa ou inexigibilidade de licitação, ainda que destinada exclusivamente a um único órgão ou entidade.” Exige a prova dos requisitos legais da contratação direta. Para a Diretoria de Licitações e Contratações (DLC), o § 6º “não está vedando o uso isolado, mas indicando que o uso compartilhado do Sistema de Registro de Preços nos procedimentos de contratações diretas dependerá de regulamentação”. O voto invoca também o art. 86, § 1º, estendendo-o à contratação direta. Alcance: o voto transcreve o art. 104, § 4º, do Regimento Interno: “A resposta à consulta constitui prejulgamento da tese, mas não de fato ou de caso concreto.” Limite: para a DLC, sem regulamento o órgão não pode autorizar carona nessa ata (seção 6).

TCE-PR, Acórdão 2316/2026-Tribunal Pleno. O que é: Consulta 149133/2026, relator o Conselheiro Fabio de Souza Camargo, unânime, Sessão Ordinária Virtual nº 15 (fecho datado de 3 de setembro de 2026), Diário Eletrônico de 23/09/2026. O que disse: respondeu “Sim”: a expressão do § 6º deve ser lida de forma sistemática e teleológica, “não se qualificando como requisito indispensável para a utilização do Sistema de Registro de Preços em contratações diretas”. Mas “a adoção do Sistema de Registro de Preços nessas hipóteses não é irrestrita”: exige compatibilidade do objeto, vantagem e economicidade da modelagem e os requisitos da dispensa ou da inexigibilidade. O fundamento central é o Decreto 11.462/2023, aplicado “de forma integrativa e analógica aos jurisdicionados deste Tribunal”. Alcance: o portal de jurisprudência classifica a decisão como consulta com força normativa. Limite: o argumento decisivo é regulamentar e federal, aplicado por analogia.

Doutrina ampliativa. Niebuhr sustenta que “a norma que se extrai do §6º do artigo 82 da Lei nº 14.133/2021 não proíbe o registro de preços precedido de contratação direta para apenas um órgão ou entidade” (item 5.4). Abduch Santos admite a ata “ainda que não envolva a participação de outros órgãos ou entidades” (Consultor Jurídico, 12/05/2024), e a Equipe Técnica da Zênite (01/07/2025) chega à mesma conclusão. Todos condicionam o resultado aos pressupostos da contratação direta e à adequação do objeto.

Victor Amorim: leitura condicionada. O que é: artigo do coordenador do Observatório da Nova Lei de Licitações, de 20/08/2026. O que disse: aceita o órgão único em caráter excepcional, mas critica o fundamento das decisões, especialmente a de Santa Catarina. Ao regulamento, diz, “Não lhe cabe, contudo, eliminar ou tornar irrelevante elemento que o próprio legislador incorporou expressamente à hipótese normativa”. O uso solitário seria “situação excepcional e concretamente justificada”, em duas hipóteses: a do art. 86, § 1º, demonstrada na fase preparatória, ou a falta de interessados apesar da “tentativa efetiva do órgão gerenciador de viabilizar uma contratação compartilhada mediante IRP”. Limite: o texto é anterior ao acórdão do TCE-PR.

TCU e outros tribunais. Não localizei acórdão do TCU que interprete o § 6º. O Guia de Licitações e Contratos do TCU (item 5.9.4) só descreve a letra da lei, e o Acórdão 547/2026-Plenário (item 9.1.1.4) recomenda que a decisão sobre adesões considere a “ata proveniente de contratação direta”: trata de carona, não de órgão único. Nos demais tribunais de contas consultados, não localizei decisão em sentido contrário.

5. Quem vincula quem

Leitura deste artigo, a partir do que cada fonte diz sobre si mesma:

• Órgão ou entidade federal: segue o Decreto 11.462/2023. O parecer da AGU é sugestão de consultoria e, sem aprovação localizada, não é norma aplicável; confirme com a sua consultoria a orientação que ela adota hoje. Consultas de tribunais estaduais não alcançam órgãos federais, sujeitos ao TCU.
• Jurisdicionado do TCE-MG, do TCE-SC ou do TCE-PR: há resposta favorável, com condições, e cada tribunal lhe atribui o efeito das suas normas (caráter normativo no TCE-MG, prejulgamento da tese no TCE-SC, força normativa segundo o portal do TCE-PR); não conferi os regimentos.
• Jurisdicionado de outro tribunal de contas: nenhuma dessas decisões o vincula. Procure consulta ou prejulgado do seu tribunal e o regulamento do seu ente.
• Estado ou Município que executa transferência voluntária da União: segue também as INs SEGES/ME 65 e 67/2021.

6. Riscos que existem em qualquer leitura

Carona. O art. 86, § 3º (redação da Lei 14.770/2023), permite que órgãos municipais adiram a ata de gerenciador municipal só “desde que o sistema de registro de preços tenha sido formalizado mediante licitação” (inciso II); o inciso I, para atas federais, estaduais e distritais, não repete a condição. Leitura deste artigo: pela letra do inciso II, ata municipal formada por inexigibilidade não admite adesão de outro município. O § 8º do mesmo artigo e o art. 33 do Decreto vedam ao órgão federal aderir a ata estadual, distrital ou municipal. A DLC do TCE-SC entende que o órgão “não poderá autorizar a adesão de outros órgãos ou entidades na condição de 'não participantes' (caronas)” sem prévio regulamento, e o Tocantins veda a carona nessas atas. Leitura deste artigo: o aderente contrata o mesmo fornecedor sem disputa, e a prova de compatibilidade com o mercado (art. 86, § 2º, II) esbarra nisso.

Exclusividade que acaba durante a vigência. A ata vale por um ano, prorrogável por igual período “desde que comprovado o preço vantajoso” (art. 84). Leitura deste artigo: se surgir alternativa no mercado, a premissa da inexigibilidade deixa de existir, e o art. 83 permite licitação específica em vez do uso da ata.

Contratação direta indevida. Gera responsabilidade administrativa (art. 73) e pode configurar o crime do art. 337-E do Código Penal (ver crimes em licitações).

7. Roteiro de instrução em oito passos

Proposta deste artigo, com requisitos das fontes; não garante que o controle aceite a ata.

Passo 1. Identifique o regulamento e a orientação aplicáveis (decreto federal ou regulamento do ente; orientação da consultoria; consulta do tribunal de contas) e registre no processo.

Passo 2. Demonstre a inexigibilidade como se não houvesse ata. Art. 74, I, documentos do § 1º e análise de mercado, sem preferência por marca.

Passo 3. Demonstre que o objeto cabe em registro de preços. Histórico de consumo, frequência e variação das quantidades.

Passo 4. Conte as unidades gestoras que vão usar a ata e considere incluí-las como participantes, cada uma com demanda própria.

Passo 5. Tente a IRP e documente o resultado, ou fundamente a dispensa. Se outro órgão entrar como participante, com demanda própria, a ata deixa de ser de órgão único; a carona posterior não conta para a leitura restritiva. Se ninguém se manifestar, a condicionada considera atendido o requisito, a restritiva não, e a ampliativa também aceita a ata. Se a IRP for dispensada (art. 86, § 1º; no plano federal, Decreto, art. 9º, § 2º), a ampliativa aceita a dispensa motivada, a condicionada exige razão concreta e a restritiva não aceita.

Passo 6. Instrua pelo art. 72 por inteiro, inclusive “razão da escolha do contratado” e “justificativa de preço”; no plano federal, com comissão de contratação (Decreto, art. 16, § 1º, III). Ver o guia de habilitação em licitações.

Passo 7. Justifique o preço com dados. Art. 23 e, sem parâmetro comum, notas fiscais a outros contratantes (art. 23, § 4º; IN 65/2021, art. 7º, quando aplicável). Se a justificativa demonstrar possibilidade de competição, reavalie a inexigibilidade.

Passo 8. Decida a política de adesão e controle a vigência. Motive no planejamento se a ata admite carona e confirme exclusividade e preço antes de cada contratação e de qualquer prorrogação.

8. Entendimento da LicPro

Esta seção registra a posição da equipe da LicPro, e não de fonte; as remissões mostram onde ela se apoia e onde encontra resistência.

A autorização está na lei. O direito brasileiro é de base legislada, e a LicPro entende que o art. 82, § 6º, é claro quanto à autorização. Lê a expressão final do parágrafo na linha da leitura ampliativa: ela descreve uma hipótese de uso, não a única.

A finalidade do registro de preços. O registro de preços existe para quando não se consegue definir de imediato quantas unidades serão necessárias. O Decreto 11.462/2023, art. 3º, diz que o sistema “poderá ser adotado quando a Administração julgar pertinente, em especial” em cinco situações; a do inciso V é “quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração”, e a de atender a mais de um órgão é apenas o inciso III. Para a LicPro, quem depende de um fornecedor exclusivo e não sabe quantas unidades vai precisar ao longo de um ano usa a ata justamente para não repetir aquisições, ainda que seja um só órgão, e não há restrição legal expressa a isso. O parecer da AGU responde que o art. 3º, disposição geral do decreto, “não tem o condão de afastar a previsão específica do §6º” (item 36). A ressalva de Niebuhr continua valendo: sem demanda frequente e variável, a ata não se justifica (seção 3).

Parecer e consultas são interpretação. O parecer da AGU e as respostas dos tribunais de contas estaduais não são normas gerais vinculantes (seção 5). Para a LicPro, são leituras valiosas sobre os cuidados a tomar e sobre o que o controle vai examinar, e é assim que devem ser usadas.

A ressalva do regulamento. O único ponto de reserva que a LicPro vê é a expressão “na forma de regulamento”. Para ela, se o ente não tem regulamento que restrinja o uso, o uso está autorizado. Há apoio para isso. Niebuhr escreve que “O regulamento é facultativo para a Administração, depende do juízo de conveniência e de oportunidade dela” (cap. 16, item 5.4), e a Consultoria Zênite, em texto de 15/03/2022, entendeu que a falta do regulamento “não impede, ao menos em absoluto, a instituição de atas de registro de preços sem a prévia instauração de processo licitatório”. Há também contraponto: a DLC do TCE-SC e o regulamento do Tocantins (seção 2). Por isso, analisar o normativo local é parte da posição da LicPro, e não ressalva acessória.

A vantagem administrativa e a concentração de rigor. Quando o bem é fornecido só por um fabricante ou representante exclusivo e há interesse de vários órgãos, a ata evita repetir o procedimento de inexigibilidade para cada um: a prova da exclusividade, a justificativa de preço e a instrução são feitas uma vez. Para a LicPro, quando um ente de maior porte, como uma secretaria estadual, conduz a inexigibilidade com mais cuidado de compliance e de legitimidade, os órgãos menores podem usar a ata com mais segurança jurídica e sem reprocesso.

A adesão. Para ata de gerenciador estadual, o art. 86, § 3º, I, não repete a condição de licitação que o inciso II impõe à ata municipal (seção 6). A adesão é o ponto em que as fontes mais pedem cautela; a LicPro, mesmo assim, entende que o procedimento não deve ser restringido por interpretação. Leitura deste artigo: o caminho que resiste a todas as leituras é o gerenciador abrir a IRP e trazer os demais órgãos como participantes, e não como caronas. Assim a pluralidade existe de fato, inclusive para a leitura restritiva, que só recusa os caronas (ementa, item III, do parecer da AGU).

O risco também se concentra. Leitura deste artigo: se a ata concentra a prova, concentra também o risco. Um vício na inexigibilidade de origem se projeta em cada adesão e em cada contratação derivada, com a responsabilidade do art. 73. O rigor, por isso, é a condição do argumento.

A dispensa por valor é outra questão. Fica fora do escopo deste artigo. Ali há a dúvida sobre se o limite do art. 75 se mede por contratação, por órgão ou pelo valor total da ata, e a LicPro reconhece que a utilidade prática da ata é menor.

Nada disso substitui a análise do regulamento do ente e do caso concreto.

9. Como usar isso na prática, no olhar da LicPro

A pergunta útil é qual leitura o seu controle e a sua consultoria adotam, e se o processo resiste às outras. Os documentos que respondem às três são quase os mesmos: prova da exclusividade, histórico de demanda, resultado da IRP, contagem das unidades gestoras e preço justificado. Reunidos antes, mostram também se a ata é necessária. O lado do fornecedor está no artigo o que a ata de registro de preços significa para o fornecedor exclusivo.

Vigência conferida em 13/10/2026: redação da Lei 14.133/2021 (texto compilado no Planalto) e do Decreto 11.462/2023 (texto no Planalto) vigente nessa data; as INs SEGES/ME 65 e 67/2021, no Portal de Compras, na mesma data.