A empresa lê o termo de referência e desconfia: medida em milímetros, material específico, faixa de desempenho estreita demais, tudo com cara de ficha técnica de um concorrente. Mas desconfiar não é fundamentar, e impugnar sem comparação concreta é aposta perdida. Este artigo é o passo entre a desconfiança e a decisão: um teste replicável, apoiado no que o TCU vem repetindo há duas décadas.
Este é o segundo de três artigos sobre padronização e marca em licitações. A base legal (arts. 40 e 41 da Lei 14.133/2021) está no primeiro artigo; o terceiro trata da cláusula “ou equivalente” e do Acórdão 113/2016. Aqui o foco é o método de verificação, não o dispositivo em si.
Sobre os precedentes citados: a maior parte dos acórdãos do TCU mencionados neste artigo foi decidida sob a Lei 8.666/1993. O teste que eles aplicam (detalhe proporcional ao que se compra, motivação técnica documentada) é o mesmo que o Acórdão 1712/2025-Plenário, já sob a Lei 14.133/2021, aplica com base no art. 9º, inciso I, alínea “a”. Os precedentes antigos aparecem aqui como linhagem do entendimento, não como decisões tomadas sob a lei nova.
1. Desconfiar não é fundamentar
A Lei 14.133/2021 dá o ponto de partida. O art. 9º, inciso I, alínea “a”, veda a especificação técnica excessivamente restritiva sem comprovação de que ela é essencial ao objeto. O art. 40, no planejamento da compra, exige que as exigências sejam fundamentadas tecnicamente. E o art. 41, inciso I, fecha em quatro hipóteses os casos em que marca pode ser citada, tema do artigo anterior.
O problema da empresa não é a falta de base legal. É a distância entre “parece direcionado” e “está direcionado, e aqui está a prova”. Uma impugnação que só afirma a desconfiança devolve ao órgão a chance de responder com uma frase (“a exigência decorre da necessidade técnica do objeto”) e encerrar o assunto. O que muda o jogo é a comparação documentada.
2. A fórmula do TCU: pormenores na medida
O Tribunal de Contas da União tem um teste consolidado para o detalhamento de especificações. O Acórdão 2407/2006-Plenário resume o dever do órgão: “A Administração deve fundamentar tecnicamente quaisquer exigências de especificações ou condições com potencial de restringir o universo de competidores, assim como evitar o detalhamento excessivo do objeto, de modo a não direcionar a licitação.” No voto, o critério aparece em forma de régua: “Os pormenores empregados na caracterização do objeto devem ser razoáveis e adequados ao que se pretende adquirir. Caso tais detalhes extrapolem a medida necessária, então surge a possibilidade de que os respectivos quesitos venham a restringir o caráter competitivo do certame ou levar ao direcionamento do resultado final.”
Não é posição isolada. O Acórdão 1094/2004-Plenário já usava praticamente a mesma fórmula, aplicada a itens de pontuação técnica: “Os pormenores empregados na formulação desses itens devem ser razoáveis e adequados ao que se pretende avaliar. Caso tais detalhes extrapolem a medida necessária [...], então surge a possibilidade de que os respectivos quesitos venham a restringir o caráter competitivo do certame ou levar ao direcionamento do resultado final.”
O TCU também diz como o órgão deveria ter chegado à especificação. O Acórdão 2829/2015-Plenário fixou: “No planejamento de suas aquisições de equipamentos, a Administração deve identificar um conjunto representativo dos diversos modelos existentes no mercado que atendam completamente suas necessidades antes de elaborar as especificações técnicas e a cotação de preços, de modo a caracterizar a realização de ampla pesquisa de mercado e evitar o direcionamento do certame para modelo específico pela inserção no edital de características atípicas”. O Acórdão 2383/2014-Plenário traz o mesmo teste do conjunto representativo, quase com a mesma redação.
Mais recentemente, o Acórdão 1973/2020-Plenário fixou: “Especificações com potencial de restringir o caráter competitivo da licitação devem ser adequadamente fundamentadas, com base em estudos técnicos que indiquem a sua essencialidade para atender as necessidades do órgão ou da entidade contratante”. E, já sob a Lei 14.133/2021, o Acórdão 1712/2025-Plenário aplicou o mesmo raciocínio a certificações e laudos: “É irregular a exigência de atendimento a normas técnicas, declarações de qualidade, certificações, laudos técnicos e certificados de conformidade sem comprovação da essencialidade dessas exigências para garantir a qualidade e o desempenho do objeto a ser contratado, pois configura prática excessivamente restritiva ao caráter competitivo da licitação, em desrespeito ao art. 9º, inciso I, alínea ‘a’, da Lei 14.133/2021.”
A régua do TCU, portanto, tem dois lados: o detalhe precisa ser proporcional ao que se compra, e a exigência com potencial restritivo precisa estar motivada nos autos. O teste a seguir converte essa régua em tarefa.
3. O teste em cinco passos
Passo 1. Reúna três ou mais fichas técnicas de marcas concorrentes reais do mesmo tipo de produto. Não compare com um concorrente só. O padrão de comparação precisa ser o mercado, não uma dupla de fornecedores. É o “conjunto representativo” do Acórdão 2829/2015, aplicado pelo lado de quem disputa.
Passo 2. Sobreponha cada exigência do edital às fichas técnicas. Marque cada requisito com um de três resultados: (i) todas as marcas atendem; (ii) a maioria atende; (iii) só uma marca atende.
Passo 3. Isole as exigências classificadas como (iii). Essas são as candidatas a direcionamento. Para cada uma, pergunte: existe, nos autos do processo (estudo técnico preliminar, parecer, despacho motivado), justificativa técnica documentada e específica para aquele requisito, e não apenas para o objeto em geral? A ausência de motivação específica é o indício mais forte, conforme os Acórdãos 2407/2006 e 1094/2004-Plenário.
Passo 3-A. Procure a especificação “em cascata”. Um padrão que o TCU já flagrou mais de uma vez é a exigência de que peça ou componente acessório seja do mesmo fabricante do item principal, sem justificativa técnica. O Acórdão 2922/2017-Segunda Câmara é direto: “Nas aquisições de equipamentos de informática, restringem o caráter competitivo do certame exigências de que a Bios (Basic Input/Output System) e o monitor sejam do mesmo fabricante do computador.” O acórdão cita, na mesma linha, os Acórdãos 1881/2015-Plenário e 213/2013-Plenário. É um teste rápido para qualquer objeto composto.
Passo 4. Verifique se o requisito isolado é essencial ao desempenho ou é só um traço estético ou dimensional sem relação com a função. Requisito que não afeta desempenho, durabilidade ou segurança e ainda assim restringe a uma marca só é o padrão mais fraco de defesa para o órgão, à luz do Acórdão 1712/2025-Plenário (irregular exigir sem comprovar essencialidade, art. 9º, I, “a”).
Passo 4-A. Depois de publicado o edital, o resultado real da disputa também é evidência. O TCU já usou a baixíssima adesão de licitantes como prova de restrição de mercado. No Acórdão 1656/2015-Plenário, caso de locação de imóvel com detalhamento excessivo de características, apenas 1 de 10 empresas que retiraram o edital chegou a apresentar proposta, e o Tribunal fixou: “O excessivo detalhamento das características do imóvel que se pretende adquirir ou alugar, sem a demonstração da necessidade dessas particularidades, evidencia restrição ao caráter competitivo do certame e direcionamento da contratação.” O raciocínio se aplica a compras em geral. Serve como reforço posterior, não como substituto dos passos 1 a 4.
Passo 5. Verifique se o edital tem cláusula de equivalência para os requisitos identificados. “Ou equivalente”, “ou similar”, “ou de melhor qualidade”. Se não tem, e a exigência não se enquadra numa das quatro hipóteses do art. 41, I, o indício de vício se reforça. A obrigatoriedade dessa cláusula é o tema do terceiro artigo da série.
O que sai do teste: uma tabela com cada requisito do edital, quantas marcas o atendem, se há motivação específica nos autos, se ele afeta a função do objeto e se há cláusula de equivalência. Isso é material de pedido de esclarecimento ou de impugnação. “Parece direcionado” não é.
4. Estudo de caso: um edital de colete balístico
O exemplo a seguir é construído para fins didáticos, sem referência a certame, órgão ou fornecedor real. O objeto foi escolhido porque o TCU tem jurisprudência específica sobre ele e porque é um produto que a Administração compra com frequência sob regulação própria.
Coletes balísticos são produtos controlados pelo Exército. A fabricação e a comercialização dependem de liberação, e o Relatório Técnico Experimental, o ReTEx, registra as especificações que deram suporte a essa aprovação. O TCU já fixou, no Acórdão 1568/2015-Plenário: “Na contratação de empresa fornecedora de coletes balísticos, ou outros produtos controlados pelo Exército, a Administração deve observar as especificações que deram suporte à expedição do Relatório Técnico Experimental (ReTEx) correspondente”. E, no Acórdão 1343/2015-Plenário: “O exame de amostras em certames realizados com vistas à aquisição de equipamentos balísticos que necessitam de liberação de fabricação e comercialização pelo Exército Brasileiro dispensa comparação com os testemunhos de prova utilizados pela licitante na obtenção daquela aprovação”.
Imagine, então, um termo de referência que descreve o colete com o nível de proteção, o peso máximo, a área de cobertura e o prazo de garantia, tudo coerente com o que o ReTEx de qualquer modelo aprovado registra. Até aqui, nada de anormal: são exigências ligadas à função do objeto, com base regulatória clara. Passos 1 e 2 do teste tendem a mostrar várias marcas atendendo.
Agora imagine que o mesmo termo de referência acrescenta requisitos que o ReTEx não contempla: uma medida exata de painel, em milímetros, sem faixa de tolerância; um tipo de tecido de capa descrito por nome comercial; uma configuração de bolsos e fechos que só um desenho de capa no mercado reproduz. Ao sobrepor as fichas técnicas (Passo 2), esses itens caem no resultado (iii): só uma marca atende. No processo (Passo 3), a justificativa fala do objeto em geral (“necessidade de proteção do efetivo”), não daquela medida ou daquele fecho. No Passo 4, nenhum desses requisitos altera o nível de proteção, que é o que o ReTEx atesta. E o edital não traz “ou equivalente” (Passo 5).
A combinação é o que configura o indício: a base regulatória (ReTEx) já delimita o que é essencial ao desempenho; o que foi acrescentado além dela, sem motivação específica e sem admitir equivalente, é o candidato a direcionamento. O pedido de esclarecimento ou a impugnação não precisa atacar a compra de coletes nem o padrão de proteção; ataca, ponto por ponto, os requisitos que extrapolam a medida necessária, na fórmula do Acórdão 2407/2006.
5. O contraponto: detalhe alto não é vício por si
Um artigo sobre direcionamento corre o risco de sugerir que toda especificação detalhada é ilícita. Não é, e o próprio TCU se encarrega do equilíbrio.
O Acórdão 3062/2012-Plenário é o contraponto mais direto: “A identidade entre a especificação fornecida por fabricante de determinado bem e aquela constante do edital da licitação não configura ilicitude, quando tais exigências se revelarem plausíveis e apresentarem nível adequado de detalhamento.” Ou seja, o fato de a especificação coincidir com um catálogo de fabricante não basta para caracterizar vício.
O Acórdão 749/2022-Plenário explicita o que salva o detalhamento. Num caso de merenda escolar, em que a descrição dos produtos foi fundamentada em hábitos alimentares e tradição regional, o Tribunal concluiu: “em que pese o grau de detalhamento da descrição dos produtos constante no Termo de Referência [...], entende-se que não houve prejuízo ao caráter competitivo do certame, uma vez que restou demonstrada a participação de vários interessados no Pregão Eletrônico 71/2021”. Dois fatores, portanto: fundamentação técnica documentada e ausência de prejuízo real à competição, comprovado pela pluralidade de propostas.
Até a especificação “em cascata” do Passo 3-A pode ser lícita quando há justificativa. No Acórdão 7943/2014-Segunda Câmara, sobre relógio eletrônico de ponto, o TCU admitiu “exigência de que o fabricante do equipamento também produza o software utilizado, desde que demonstrado que o fornecimento por fabricantes distintos poderia comprometer a eficiência do sistema de controle de ponto”. A diferença para o caso do BIOS e do monitor (Acórdão 2922/2017) é exatamente a existência, ou não, da justificativa técnica documentada.
Dois outros precedentes fecham o quadro. O Acórdão 508/2013-Plenário tratou de certificação exigida sem aceitar similar: “A exigência, como requisito de qualificação técnica, de que equipamentos a serem adquiridos tenham certificação EPEAT na categoria Gold, sem a aceitação de certificações similares (ISO 14000), restringe o caráter competitivo da licitação.” É o tema da cláusula de equivalência aplicado a certificação em vez de marca. E o Acórdão 1496/2015-Plenário lembra que o erro tem dois sentidos: são irregulares, na definição de requisitos de soluções de TI, tanto “a exigência de especificações técnicas potencialmente onerosas e desnecessárias à execução dos serviços” quanto “a ausência de especificação de características técnicas mínimas aceitáveis de capacidade, velocidade e desempenho dos equipamentos”. Especificar de menos também é falha.
6. O que separa o indício da impugnação, no olhar da LicPro
O teste dos cinco passos (mais o 3-A e o 4-A) não substitui parecer jurídico, mas transforma “acho que é direcionado” em uma comparação documentável, que é o material bruto de um pedido de esclarecimento ou de uma impugnação.
O ponto de virada não é o detalhe em si. Os Acórdãos 3062/2012 e 749/2022 confirmam que detalhe alto pode ser lícito. O que configura o vício é a combinação de fatores: só uma marca atende, não há motivação técnica específica nos autos, não há cláusula de equivalência e, quando já existe resultado do certame, a disputa efetiva foi de fato restrita. Quando esses fatores se somam, a impugnação deixa de ser aposta e passa a ser demonstração.
Para quem está do outro lado, redigindo o edital, o mesmo teste funciona como prevenção: cada requisito que só uma marca atende precisa de justificativa própria nos autos ou de cláusula de equivalência. O roteiro do termo de referência sem retrabalho trata desse lado.